Gondolatébresztőnek szánt cikksorozatunk a közbeszerzésben rejlő lehetőségeket veszi számba. Ahogy nyári bevezetőnkben is írtam, a közbeszerzést a hazai mainstreamtől eltérően, nem önálló és főként nem jogi tudománynak, hanem a beszerzési szakma egy nagyon fontos részének tekintem. Jelen gondolataim kifejtését is innen indítom.
A szervezetek tevékenységük során alapvetően kereskedelmi célú és saját felhasználási célú beszerzési tevékenységeket folytathatnak. A közbeszerzési szférában a kereskedelmi célú beszerzési tevékenység ritka, ezért ezzel a későbbiekben csak akkor foglalkozunk, ha arra külön felhívjuk a figyelmet.
A beszerzés területére is igaz, hogy adott strukturális jellemzők (munka- és hatáskörmegosztás, koordinációs eszközök és az ezek által meghatározott konfiguráció) kialakítása és a működés során végbemenő folyamatok ismétlődésének egy száma felett, a jellegükben hasonló tevékenységek szabályozandóak, általában ezek egy része automatizálható is. A gyakorló beszerzők tudják, hogy a beszerzési folyamatoknak sok közös vonásuk van, a beszerzési tárgyak és helyzetek azonban nagyon sokfélék. Ha egy vállalat, önkormányzat, vagy kórház helyett a nemzetgazdaság beszerzési tárgyainak összességére gondolunk rendkívül összetett képet kapunk.
A közpénz költésével kapcsolatos jogos társadalmi elvárás, hogy az csak átgondoltan és szabályozottan történhessen. A magyarországi szabályozás kétszintű. A közbeszerzési törvény rögzíti az általános érvényű kereteket (első szint), melyet az arra kötelezett alkalmazó szervezet szintjén, annak sajátosságait is figyelembe véve (köz)beszerzési szabályzat formájában testre kell szabni (második szint). Cikksorozatunk első érdemi része a szervezeti szintű szabályozás elkészítéséhez, napjainkban aktuális átdolgozásához ad segítséget.
A beszerzés helye és feladatai a szervezetben
Javaslom, hogy új szabályozásuk kialakítása során, a korábbi évtizedek gyakorlatából csak a szükséges és jól működő elemeket tartsák meg, egyebekben pedig használják a józan eszünket és keressék a beszerzési szakmában már bizonyított piaci törvényszerűségek ismeretére épülő megoldásokat. A szabályozási folyamattal egyidejűleg vizsgálják felül a beszerzés SZMSZ-ben rögzített feladatait és helyét is. Különösen válság idején érdemes elgondolkozni azon, hogy a kötelezettségvállalásokat előkészítő beszerzési szervezeteket - akár csak ideiglenesen is - törzskari szintre emeljék.
A beszerzési szabályozás elkészítése előtt számba kell venni az érintett társaság/intézmény/szervezet (a továbbiakban: szervezet) létezésének fő céljait. Amennyiben az alapító vagy a felsővezetés korábban meghatározta, ismerni kell a küldetést, a jövőképet, valamint a stratégiai célokat, mert a beszerzési funkciónak is ezek megvalósulását kell támogatnia.
A szabályozás elkészítése során tisztázni kell, hogy a szervezetnél mit várunk el a beszerzéstől. Megítélésem szerint a beszerzési szolgáltatás alapfeladata a szervezet tevékenységének megvalósításához szükséges megfelelő ellátás folyamatosságának biztosítása. A beszerzés korszerű értelmezése szerint az ellátási kockázat minimalizálása mellett a beszerzési tevékenység céljai között van az igénylők elégedettségének biztosítása, a beszállítói lehetőségek felkutatása és kihasználása, a fenntarthatóság elveinek figyelembe vétele, a beszerzési költségek minimalizálása, valamint a beszerzési folyamat optimalizálása és hatékonyságának biztosítása.
A 2012. január 01-től hatályos Kbt-ben örömmel olvastam, hogy a törvény célja és alapelvei közé bekerült a hatékonysági követelmény és a fenntartható fejlődés is.
Olyan (köz)beszerzési szabályozást alakítsanak ki, amely lehetővé teszi az eredményes és hatékony munkavégzést, biztosítja a fenntarthatóságot és a fenntartható fejlődést.
Arra számítok, hogy részben a nemzetközi trendekhez való alkalmazkodás, részben a hosszútávon fenntarthatatlan gazdaságpolitikai és társadalmi folyamatok érezhető hatásai miatt, a fenntarthatóság a következő években a jelenleginél nagyobb hangsúlyt kap majd. Vörösmarty Gyöngyi 2010-ben azt írta, hogy a beszerzés a fenntartható vállalati növekedéshez (esetünkben a szervezet megfelelő feladatellátásához) megbízható, kiszámítható beszerzési forrásokkal és hatékony belső működéssel járuljon hozzá, majd mint a fenntarthatóság két további pillérét megemlítette a társadalmi felelősségvállalást és a zöld beszerzést. A környezettudatosságot, anyag- és energiahatékonyságot magában foglaló zöld gondolatok többségünknek már ismertek. A társadalmilag felelős beszerzés Vörösmartyék 2009-es kutatása szerint tekintettel van a helyi közösségek érdekeire, az emberi jogokra, a munkabiztonságra, a pénzügyi felelősségre és etikus. A kutatás megállapításai és az új törvényben megfogalmazott szándékok összhangban vannak. A fentiek mellett azt gondolom, hogy az a fenntartható, ami kis változtatásokkal hosszú távon működőképes és működése során a jelen és azzal egyidejűleg a jövő generációk érdekeit szolgálja. Erre a (köz)beszerzésben dolgozónak is figyelemmel kell lennie.
"Régi" fogalmak átvezetése a közbeszerzésbe
A közbeszerzési rendszer hatékonyabb működtetéséhez, szükség van néhány új fogalom közbeszerzési köztudatba történő bevezetésére és számos a beszerzési szakmában már bizonyított megközelítés elfogadására. Alapvető fontosságúnak tartom az ABC és a SWOT analízist, Porter öt erőhatáson alapuló modelljét, a TCO (Total Cost of Ownership) megközelítést, a Kraljic mátrixot, a Van Weele modellt, a tervezésről szóló (következő) részben kifejtésre kerülő költésszemléletet és az általános beszerzési folyamat Szabó Ákostól átvett felosztását.
Szabó a beszerzési tevékenységet 3 részre osztja. A beszerzés üzleti menedzsment célja a megfelelő tervek, szabályozások, erőforrások rendelkezésre állásának és ezek hatékony alkalmazásának biztosítása és felügyelete. Az általa definiált stratégiai beszerzési folyamat a professzionális beszerzés kulcsa. Ez a folyamat magában foglalja az érintettek bevonását, a szerződés tárgyának meghatározását, a piacra való kilépés módjának meghatározását és végrehajtását, a szerződés véglegesítését, a bevezetést és a megfelelő visszacsatolást. Felosztása szerint a tranzakcionális beszerzés beszerzési megrendeléstől a számlakifizetésig tartó folyamatának során lesz a szerződésekből konkrét elkötelezettség.
Elfogadva a megközelítést, a jelenleg tárgyalt szervezeti szintű szabályozás elkészítése beszerzési üzleti menedzsment tevékenység. A közismert közbeszerzési folyamat némi kiegészítéssel a stratégiai beszerzés, melyről szervezeti profiltól és mérettől függően célszerű leválasztani a más típusú tudást, és eltérő adminisztrációt igénylő, többnyire automatizálható és elektronikus megoldásokkal jól támogatható tranzakcionális beszerzést. Javaslom e három tevékenység szabályozásban és munkafolyamataikban történő elhatárolását.
A nem közbeszerzési szférában általánosan elterjedt a beszerzési tárgyak direkt-indirekt felosztása. Elsősorban egyes indirekt beszerzési tárgyak esetében használhatnák ki a közpénzt költő szervezetek a mennyiségi hatást. Könnyen belátható, hogy például 2000 db személygépkocsi kedvezőbb feltételekkel szerezhető be és üzemeltethető, ha azt egy beszerzés keretében és nem szétaprózva szerzi be az „állam”. E logika mentén kialakíthatóak lennének azok a kategóriák és a beszerzésükhöz szükséges kategóriamenedzsment rendszerek, amelyek helyes működtetésével jelentősen csökkenthetőek a kategóriánkénti aggregált költések és csökkenthető lenne a „végpontokon” lévő közbeszerzési szervezetek terhelése is.
Könnyen belátható az is, hogy bizonyos szervezeti méret alatt felesleges stratégiai típusú közbeszerzési szervezeteket kialakítani, mert azokat egyrészt fenntartani is drága, másrészt a szintén szétaprózott, nem kellően megtervezett, alapos piaci ismereteket nélkülöző eljárásokat követően elért kondíciók sem versenyképesek a központosított vagy ésszerű mennyiségekben történő más beszerző szervezetekkel közös beszerzési eljárások eredményeivel.
Fontosnak tartom, hogy a szabályozás elkészítésekor teremtsék meg a lehetőségét és alakítsák ki elméleti folyamatait más beszerző szervezetekkel történő együttműködésüknek.
A központosított közbeszerzés rendszerének folyamatban lévő átalakítása és az új törvény 23§-a is hasonló felismeréseken alapul.
Továbbvíve a gondolatot, nem értek egyet azokkal a kollégákkal, akik azt állítják, hogy a közbeszerzés hatékonyságának el kell maradnia a versenyszféra beszerzési hatékonyságától. Hazánkban egyértelműen az „állam” a legnagyobb gazdasági szereplő, melyből annak kellene következnie, hogy kihasználva ezt, általában az „állam” kösse a legjobb feltételű szerződéseket.
A szabályozás további elemei
Visszatérve a szabályozásra, javaslom, hogy a szükséges hivatkozásokat és célmeghatározást követően szabályzatuk első fejezetében fogalmazzák meg etikai alapelveiket. Az MLBKT Beszerzési Vezetők Klubjának Beszerzés Etikai Kódexét jó alapként tudják használni.
A szabályzat elején kell rögzíteni továbbá az általános rendelkezéseket (hatály, összeférhetetlenség, felelősség, értékhatárok, eljárásfajták stb.). A szabályozás tartalmazza a tervezésre, engedélyezésre, dokumentálásra, információkezelésre, a közös tudásbázis felépítésére, a piackutatásra, a szerződések megkötésére és módosítására vonatkozó főbb előírásokat, valamint az igénylőkkel, egyéb érintettekkel és az ajánlattevőkkel történő kapcsolattartás főbb szabályait.
A professzionális működési folyamatok kialakításához nagyon fontos tisztázni a szervezeten belüli beszerzés kezdeményezési jogosultság kérdését. Szabályozásuk elkészítése során azt javaslom, hogy gyűjtsék össze a szervezetre jellemző szerződéses tárgyakat/költéseket és rendeljék azokat szakértelemmel bíró, a későbbiekben igénylőnek vagy (a korszerűbb felfogás szerint) belső ügyfélnek hívott szervezeti egységekhez. Fontos, hogy egy szerződéses tárgy csak egy igénylő szervezeti egységhez kerüljön. Az igénylő szervezeti egységet optimális működést feltételezve kell meghatározni. Az igénylővel kapcsolatos elvárás a beszerzés tárgyával való közvetlen és felelős kapcsolat, valamint az, hogy idővel képes legyen (kevés beszerzési közreműködéssel) specifikálni azt. Fontos tehát, hogy például az informatikai hardverbeszerzések beszerzési szervezet felé történő igénylője az informatikai szervezet legyen (és ne a létesítményüzemeltetés vagy a gazdasági igazgatóság), mert egyrészt az IT felelős az informatikai rendszer zökkenőmentes működtetéséért, tőle várható el a szakmai alapossággal történő specifikáció elkészítése, másrészt így kialakítható egy költségkeret rendszer logika is, melynek informatikai költségkerete betartásáért a szükséges hatáskör megléte esetén felelőssé tehető az informatikai vezető.
Minden a működés során elképzelhető szerződéses kategóriát/költést hozzá kell rendelni valamely igénylő szervezeti egységhez. Ennek megtörténtét követően, adott tárgyban, a beszerzési szervezethez csak a szabályzatban meghatározott igénylő szervezet fordulhat. Példámnál maradva, a kapcsolódó további folyamatok kialakítását is feltételezve, idővel elérhető, hogy az informatika vezetője, tervsorszámra hivatkozott, becsült értékkel és fedezet rendelkezésre állását igazoló gazdasági jóváhagyással, az első körös specifikációt mellékelve, kellő időben fogja kezdeményezni a konkrét beszerzési eljárás lefolytatását.
A szabályzatban önálló fejezeteket javaslok a korábban már említett beszerzés üzleti-menedzsment, stratégiai beszerzés és tranzakcionális beszerzés tevékenységeknek.
Egységesítsék, azonos nyilvántartási logikát lehetővé tevően alakítsák át és ezekben a fejezetekben írják le normál beszerzési folyamataikat. Rögzítsék, hogy a folyamat mely szakaszában mely érintetteknek milyen határidővel, milyen feladataik és együttműködési kötelezettségeik vannak.
A stratégiai beszerzéssel foglalkozó részen belül különböztessék meg a törvény II. fejezete szerinti közbeszerzési eljárásokat, a központosított közbeszerzési eljárásokat, a törvény 123§-a szerinti eljárásokat és a közbeszerzési értékhatár alatti beszerzésekre vonatkozó szabályokat.
Ha bizonyos feltételek fennállása esetén eltérést engednek a kialakítandó általános beszerzési folyamatoktól, akkor az csak a szabályzatban meghatározott módon történhessen. Például ha rendkívüli esetben lehetővé teszik, hogy a főigazgató, vagy a vezérigazgató kezdeményezhessen, vagy lefolytatásra magához vonhasson beszerzési eljárásokat, akkor azt csak a normál beszerzési folyamat érintettjeinek azonos idejű írásos értesítésével tehesse.
Szabályozásuk érdemi részét az előzetes vitarendezéssel és a jogorvoslattal kapcsolatos teendőkkel zárják.
Praktikus tanácsok a bevezetéshez
Szervezeti kultúrától és tudástól függ, hogy az eljárások érintettjei milyen mértékig vonhatóak be egy hasonló szabályozás előkészítésébe. Ha van rá lehetőség, akkor ésszerű mértékig javaslom, mert egyszerűbbé teszi a szabályzatba foglalt folyamatok bevezetését, elfogadtatását, betartatását és ritkábban válik szükségessé a már kiadott szabályozásban rögzítettek korrekciója.
A szabályzat elkészítését követően, hagyjanak időt, annak szervezeten belüli és kívüli megismertetésére. A bevezetés során részletekbe menő ismeretekre csak a beszerzésen dolgozóknak, az igénylőknek és más kiemelt érintetteknek (pl: közreműködő gazdasági szakemberek, jogi asszisztencia, stb.) van szükségük. A fő folyamatok szintjén érdemes tájékoztatni a szervezet összes dolgozóját. Kiemelt jelentősége van ugyanakkor a menedzsment és a szervezet véleményvezérei célzott tájékoztatásának és megnyerésének. A szabályzatban rögzítettek kommunikálását 12-18 havonta javaslom megismételni. A meglévő és a potenciális szállítói kör részére egyszerű és általában elégséges információs megoldás lehet a szervezet honlapja.
A terjedelem adta korlátok között igyekeztem leírni azokat a főbb gondolataimat, melyeket megfontolásra javaslok egy közpénzből finanszírozott szervezet szervezeti szintű beszerzési szabályozásakor. Az említett modellek és elméletek részletes magyarázatát megtalálják a beszerzési szakirodalomban és az interneten. Az anyag a www.kozbeszsuli.hu oldalon kommentelhető. Ha tetszett az írás, vagy akár csak elgondolkoztatta, küldje el közbeszerzéssel kapcsolatban lévő ismerőseinek! Hamarosan (köz)beszerzési tervezéssel kapcsolatos konkrétumokkal folytatom.
Budapest, 2011 november
Horváth Ferenc
